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2003年以來，盡管新的國資管理體制給國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革帶來了新的生機(jī)和活力，各級各地國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)取得了前所未有的成績或成就；但一些國資管理體制和制度上的難題，正愈來愈影響新體制本身的有效運(yùn)行，也愈來愈影響人們對新體制的深化實(shí)踐，進(jìn)而影響我國國資國企改革成果的進(jìn)一步擴(kuò)大。本文重點(diǎn)對國資管理中的“資本”與“資產(chǎn)”問題、“權(quán)利”與“權(quán)力”問題進(jìn)行研究。
國有資產(chǎn)管理與國有資本管理研究由于資本與資產(chǎn)是兩個完全不同的概念，代表著完全不同的內(nèi)涵。因此，對國有資產(chǎn)的管理和對國有資本的管理，其行為的出發(fā)點(diǎn)、管理方式就更不一樣。研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)國有資產(chǎn)和國有資本的概念在各級政府、國資委的文件或報告中，并沒有受到嚴(yán)格的區(qū)分。
1.國有資產(chǎn)和國有資本概念辨析
國有資產(chǎn)，是屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總稱。它有廣義和狹義之分。廣義的國有資產(chǎn)，即國有財產(chǎn)，指屬于國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益。而狹義的國有資產(chǎn)，則指法律上確定為國家所有的并能為國家提供未來效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。企業(yè)國有資產(chǎn)，就是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。
國有資本，是改革開放以來才引起社會關(guān)注的一個概念。在國營企業(yè)和全民所有制企業(yè)的體制下，國有資產(chǎn)直接體現(xiàn)為企業(yè)資產(chǎn)，基本不存在國有資本的概念。
但隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，特別是企業(yè)改制為股份制后，國有資產(chǎn)以出資入股的方式投入企業(yè)，體現(xiàn)為一定份額的國有股權(quán)。此時，這種形態(tài)的財產(chǎn)才形成為國有資本。由于是國有資本，所以就理所當(dāng)然地具有資本的天性，也就理所當(dāng)然地要求按照資本的固有規(guī)律去運(yùn)行和操作。
2.國有資產(chǎn)與國有資產(chǎn)管理行為研究
由于監(jiān)管對象從企業(yè)國有資產(chǎn)變成了企業(yè)國有資本，面對“資產(chǎn)所有權(quán)在企業(yè)，資本所有權(quán)在出資人”的狀況，客觀上也要求國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為，無論是側(cè)重點(diǎn)上還是方式上均應(yīng)發(fā)生變化而有所不同。
首先，側(cè)重點(diǎn)上。國有資本管理，側(cè)重于價值形態(tài)，促進(jìn)資本不斷增值。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過行使出資人權(quán)利來管理，不再管理具體的企業(yè)組織，不從事也不干擾具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。而國有資產(chǎn)管理，側(cè)重于實(shí)物管理，對具體的企業(yè)組織進(jìn)行直接管理（如選擇經(jīng)營方式、選擇經(jīng)營者，劃分隸屬關(guān)系等），以保證國有資產(chǎn)的有效使用。
其次，管理方式上。國有資產(chǎn)管理更多地依賴行政手段（也用一些經(jīng)濟(jì)手段），通過法規(guī)法令、暫行條例、試行辦法，規(guī)范國有資產(chǎn)使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，行政管理色彩較濃。而資本管理則要求更多地采用經(jīng)濟(jì)手段（也可適當(dāng)采用行政手段），通過資產(chǎn)重組、買賣購并、債務(wù)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股等方法，調(diào)節(jié)各生產(chǎn)要素，使其配置不斷優(yōu)化，從而使國有資本不斷增值，經(jīng)濟(jì)管理色彩較重。
再次，管理層級上。國有資產(chǎn)管理通過管企業(yè)最有效的只能管到全資子企業(yè)或獨(dú)資子公司一級的資產(chǎn)。而國有資本管理，則有利于實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對多層級企業(yè)中國有資本的管理行為。國家出資企業(yè)出資設(shè)立的全資子企業(yè)或獨(dú)資公司雖然不屬于國家直接出資的企業(yè)，但國家出資企業(yè)的國有資本出資人權(quán)益可以通過出資企業(yè)的投資延伸到下一級企業(yè)（層層如此）。對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的國資委，通過對國家出資企業(yè)行使出資人權(quán)利，決定或者參與決定母企業(yè)的對外投資，并通過母企業(yè)行使對子企業(yè)的出資人權(quán)利，維護(hù)母企業(yè)作為出資人的權(quán)益，從而維護(hù)作為母企業(yè)的國
有資本出資人的權(quán)益。鑒于此，為深化國有企業(yè)公司制股份制改革，加快法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，各級政府及其國資委應(yīng)盡早樹立“國有資本”理念，進(jìn)一步強(qiáng)化資本經(jīng)營觀念，積極培養(yǎng)國有資本管理行為，建立以搞活國有資本為中心的改革思路和行動策略。
管資產(chǎn)管人管事權(quán)利與權(quán)力研究權(quán)利與權(quán)力，在英文中分別為Power和Right,構(gòu)成單詞的字母組合差異很大，極易區(qū)別；但在漢語中僅一字之差，且讀音相同，很容易混淆。因此，在社會經(jīng)濟(jì)生活中，權(quán)利和權(quán)力往往被人們有意無意地混同了，甚至被相互取代了。人們在踐行新國資管理體制之“管資產(chǎn)管人管事”過程中就存在這種情況。管資產(chǎn)管人管事應(yīng)為權(quán)利所屬，還是應(yīng)為權(quán)力所及？完善國有資產(chǎn)管理體制和制度過程中，研究權(quán)力，其根本目的是為了防止權(quán)利被蠶食。
1.權(quán)力和權(quán)利研究（1）權(quán)力與權(quán)利的聯(lián)系。第一，權(quán)力來源于權(quán)利。在原始時代，人們已經(jīng)有了原始的權(quán)利。它遍及氏族內(nèi)部的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)各個環(huán)節(jié)。只是那時的權(quán)利和義務(wù)不可分別，也無法分別。權(quán)力的情形則不同，最初沒有權(quán)力的存在。但隨著人類的認(rèn)知發(fā)展和社會的逐步生成，一些社會公共事務(wù)需由一定的人來擔(dān)任和完成的客觀需求也逐步產(chǎn)生。于是，氏族首領(lǐng)根據(jù)全體氏族成員的委托和信任，就享有了對于氏族公共事務(wù)進(jìn)行管理的力量。這種力量也就是早期的權(quán)力。第二，權(quán)力因維護(hù)權(quán)利而產(chǎn)生。在私有制出現(xiàn)、權(quán)利義務(wù)逐步分離以后，權(quán)利就不時遭到侵犯。為此就必須要產(chǎn)生一種公共權(quán)力，來維持社會秩序，保護(hù)弱者，使人們的權(quán)利得到保障。第三，權(quán)利優(yōu)先于權(quán)力。由于權(quán)力來源于權(quán)利，也由于權(quán)力的目的在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利，因此相對于權(quán)利而言，權(quán)力是手段和工具，而不是目的，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利。
（2）權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別。第一，權(quán)利的主體是不特定的，而權(quán)力的主體是特定的。權(quán)利的主體十分普遍。就民事經(jīng)濟(jì)權(quán)利來說，所有的公民都可以享有。但權(quán)力不是任何人都可以享有，它有特定的主體限制。這種限制都是由法律來做出的。第二，權(quán)利較權(quán)力內(nèi)容廣泛。權(quán)利涉及社會生活的方方面面，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等。權(quán)力的內(nèi)容則是有限的，僅限于特定程序和方式所賦予或獲得的事項。權(quán)利往往并不限于法律的規(guī)定。法律所規(guī)定的一般也只是基本的權(quán)利。權(quán)力則嚴(yán)格以法律的規(guī)定內(nèi)容為限，超出規(guī)定范圍即構(gòu)成對于其他權(quán)力或者權(quán)利的侵犯。第三，權(quán)利可以放棄，權(quán)力不能放棄。這由權(quán)利的自主性所決定。而權(quán)力因與職責(zé)相伴，放棄權(quán)力就可能意味著瀆職，而瀆職，不僅為法律所禁止，甚至為法律所懲罰。因此，原則上權(quán)力也不可由其擁有者隨意轉(zhuǎn)讓，而權(quán)利，除一些最基本的權(quán)利之外，許多權(quán)利都是可以轉(zhuǎn)讓的。
2.管資產(chǎn)管人管事權(quán)利和權(quán)力研究
通常，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“出資人”）享有的是“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)利，而非“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力。
首先是管資產(chǎn)。出資人“管資產(chǎn)”的權(quán)利，《公司法》中因沒有“資產(chǎn)”一說，所以，只是根據(jù)關(guān)于股東代表（即所有者代表或出資人代表）職責(zé)的規(guī)定，對按資本管理原則行使所有權(quán)作了明確的規(guī)定。如果國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)把自己視為上級行政主管直接“管企業(yè)”的行為，則可以被視為出資人在行使“管資產(chǎn)”的權(quán)力。
其次是管人。出資人“管人”的權(quán)利，主要是指出資人按《公司法》賦予的職權(quán)委派公司董事和監(jiān)事（但不包括聘任解聘總經(jīng)理，那是董事會的權(quán)利）。而一切以非股東行為方式或直接以行政方式對企業(yè)管理者進(jìn)行提名、提議、任免或?qū)ζ涫┮愿深A(yù)、影響的行為，則應(yīng)屬“管人”的“權(quán)力”。
第三是管事?！豆痉ā焚x予出資人（股東）“管事”的權(quán)利，主要是指對企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項（如重大投資和債務(wù)）享有股東表決權(quán)。而在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明里，對國資委“管資產(chǎn)管人管事”職責(zé)所做的“指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，負(fù)責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，起草國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對地方國有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，承辦國務(wù)院交辦的其他事項”的界定，則可能應(yīng)歸為國資委“管事”的“權(quán)力”范圍。
可見，“管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府進(jìn)行行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人要“管”的內(nèi)容，是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。管人、管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”，屬于截然不同的兩套行權(quán)主體和行權(quán)體系。
因此，區(qū)分哪些是管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”，哪些不是“權(quán)利”而是“權(quán)力”，以及這些“權(quán)利”和“權(quán)力”通過哪些主體、以何種方式被行使，將對于完善現(xiàn)時期的國有資產(chǎn)管理體制和制度至關(guān)重要。特別是，從新《公司法》和2009年5月實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定看，由于國資委的“出資人（股東）”角色再一次被法律明確圈定，所以，深入探討管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”，繼而探索基于其上的管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國資管理體制的實(shí)現(xiàn)形式，將更具意義。
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