改革成績來自不易，深化改革尚需努力。我國國有企業(yè)改革是一項(xiàng)延續(xù)性、持續(xù)性工程。國企改革三年行動是當(dāng)前一時期深化落實(shí)“1+N”政策體系和頂層設(shè)計、深度推進(jìn)國資國企改革的重要戰(zhàn)略部署。應(yīng)該說，有效落實(shí)國企改革三年行動，對做強(qiáng)做優(yōu)做大國有經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有企業(yè)活力、提高效率，加快構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。
但從更長時期看，國有企業(yè)改革還面臨更多層面、更深層次的難點(diǎn)挑戰(zhàn)。下一步國企改革，隨著2022年中期“三年行動”任務(wù)的告一段落，又該將如何更進(jìn)一步行動？改革前景應(yīng)有何展望？求是咨詢研究認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)在七個方面有所突破和進(jìn)展。
當(dāng)前，隨著國有企業(yè)改革的深化深入和國有企業(yè)黨建工作的健全加強(qiáng)，黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中擁有法定地位，并與公司法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了深度融合。中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度體系也正在走向成熟。黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，成為中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的根本制度；公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、公司章程等成為中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的基本制度；黨中央國務(wù)院關(guān)于中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度所提出的系列新理念新思想、所出臺的系列重大方針政策體現(xiàn)在制度層面的，則構(gòu)成中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要制度。根本制度、基本制度、重要制度有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)有序、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，將構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度體系。
但作為中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度體系、中國特色公司法人治理結(jié)構(gòu)中的兩大最核心主體（董事會和黨組織）之一的董事會，與企業(yè)黨組織相比，卻普遍存在著成員不齊、組成不合理（外部董事不占多數(shù)）、運(yùn)行體制機(jī)制不健全、尤其是經(jīng)理層“三項(xiàng)權(quán)利”不到位等嚴(yán)重問題，致使距離中央“國有企業(yè)依法建立規(guī)范的董事會，董事會職權(quán)得到有效落實(shí)”之深化改革目標(biāo)的要求依然較大、較遠(yuǎn)。“落”而“不實(shí)”、“虛落”而“無實(shí)”、董事會建設(shè)與黨組織建設(shè)不相匹配，嚴(yán)重影響了我國國資國企改革所有法令、所有政策、所有舉措的效力、影響力和執(zhí)行力。
因此，期待未來國有企業(yè)董事會“配齊建強(qiáng)”依法享有經(jīng)營決策權(quán)，企業(yè)依法享有更大經(jīng)營自主權(quán)。這不僅是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度體系的內(nèi)在要求，也是健全中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度體系的必然要求。
按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的決策部署，近年來，出資人代表機(jī)構(gòu)堅(jiān)持以管資本為主積極推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，制定并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消、下放、授權(quán)一批工作事項(xiàng)，監(jiān)管效能有效提升，國有資產(chǎn)管理體制不斷完善。但要看到，政企不分、政資不分的問題依然存在，出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生。為此，國務(wù)院于2019年9月出臺《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，要求出資人代表機(jī)構(gòu)加快轉(zhuǎn)變職能和履職方式，切實(shí)減少對國有企業(yè)的行政干預(yù)，將更多具備條件的中央企業(yè)納入國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)范圍，賦予企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)。
但時至今日，國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)實(shí)際情況踐行不力、成效不顯、困惑不斷。究其緣由，應(yīng)該是頂層設(shè)計方面出現(xiàn)了一些偏差：一是國有資本投資、運(yùn)營公司劃分造成迷茫，二是出資人代表機(jī)構(gòu)行權(quán)方式發(fā)生混亂。
首先，國家探索設(shè)立國有資本投資、運(yùn)營公司的改革根本目的，是為了減少對國有企業(yè)的行政干預(yù)，賦予企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)。改革重點(diǎn)不在于組建什么國有資本投資、運(yùn)營“兩類公司”，而在于在黨企、政企難以徹底分開的情況下，通過在黨政機(jī)關(guān)、國資委和企業(yè)之間設(shè)立一道“隔離墻”，將原國資委旗下所出資企業(yè)整體性地“下沉”為名義上的二級子公司，以減少或消除來自政治和行政上權(quán)力的影響，這樣既增強(qiáng)了企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)海洋中游戈的自由，又有利于企業(yè)打造市場經(jīng)濟(jì)的核心競爭能力。求是咨詢一直以為，“兩類公司”的區(qū)劃，本就屬偽命題，因?yàn)橥顿Y不可以不運(yùn)營，運(yùn)營不可能不投資，投資運(yùn)營是經(jīng)濟(jì)社會任何一投資控股企業(yè)內(nèi)在的資本和運(yùn)作屬性?？桃鈪^(qū)劃，實(shí)踐中既不合理又難以操作把控；長期下去，“兩類公司”發(fā)展很可能是，要么越來越扭曲，要么越走越渺茫。
因此，未來深化改革，建議將國有資本投資、運(yùn)營公司統(tǒng)一調(diào)整為國有資本投資控股（集團(tuán)）公司。國資委將其股東（會）權(quán)利委托于它，由其以股東身份從事企業(yè)國有資本的投資運(yùn)營工作。它不從事具體的經(jīng)營活動，而是發(fā)揮承上啟下的作用：既接受來自對國有資本的監(jiān)管，又發(fā)揮國有資本出資人的功用；既可以成為國有資本經(jīng)營收益的“蓄水池”，又能替旗下的國有企業(yè)“遮風(fēng)擋雨”。對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，還可以有助于其擺脫對國有企業(yè)經(jīng)營管理的全面介入。
其次，出資人代表到底是國有企業(yè)的股東（會）還是其國有資本的監(jiān)管者，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)到底行使的是治理上的“權(quán)利”還是行政上的“權(quán)力”，實(shí)際上從全國國資系統(tǒng)現(xiàn)時期的履職行為作為上看，是極不清晰的，也是令人困惑的。國企改革三年行動中的許多行為作為，暴露出了“權(quán)力” “權(quán)利”不清、“權(quán)力”“權(quán)利”不分，甚至“權(quán)力”代替“權(quán)利”等現(xiàn)象。未來，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身定位和職能轉(zhuǎn)變?nèi)孕柽M(jìn)一步改革調(diào)整。
調(diào)研同時注意到，早在2015年8月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》就曾提出的、在國資授權(quán)經(jīng)營體制上最重要的改革，即開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)，至今還基本停留于紙面文件階段。實(shí)際上，這是系關(guān)出資人代表機(jī)構(gòu)何去何從、政企分開、政資分離的關(guān)鍵改革?？梢灶A(yù)期，國家在這一點(diǎn)的改革決心和有力實(shí)踐，將是推動國資經(jīng)營體制變革完善、國有企業(yè)經(jīng)營活力釋放賦能的最重要的改革突破。
早在2015年10月，中央企業(yè)新興際華集團(tuán)就在國務(wù)院國資委黨委的指導(dǎo)下，成為全國國資國企系統(tǒng)第一家開啟董事會差額選聘總經(jīng)理的改革實(shí)踐單位。這次試點(diǎn)，不僅僅是董事會行使了總經(jīng)理的選聘權(quán)，更重要的是通過《總經(jīng)理聘用合同書》實(shí)現(xiàn)了總經(jīng)理的“身份市場化”， 通過《年度經(jīng)營業(yè)績考核責(zé)任書》《業(yè)績考核辦法》《薪酬管理辦法》實(shí)現(xiàn)了總經(jīng)理的“管理契約化”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了總經(jīng)理“能上能下、能高能低、能進(jìn)能出”的“強(qiáng)激勵、硬約束”。
2017年4月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》明確提出：“積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員”。但當(dāng)前，隨著雙百行動的深入推進(jìn)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，都是央企和地方國企的子公司在開展董事會選聘經(jīng)理人的改革實(shí)踐，而真正的央企本級和地方一級國有企業(yè)反而沒什么動靜。這樣，下面再動，上面不動，勢必帶來整體改革和用人機(jī)制建設(shè)不會太順，也難以成功。
研究認(rèn)為，既然截至2020年12月中央企業(yè)除2家事業(yè)單位之外其余95家已全部建立董事會，其中82家外部董事占多數(shù)，那就應(yīng)該研究制定實(shí)施細(xì)則，加緊推行董事會差額選聘經(jīng)理層成員的改革實(shí)踐。
事實(shí)上，有了央企本級和地方一級國有企業(yè)董事會選聘總經(jīng)理的“帶頭和表率”，下一層面的改革也才能更好地得以推動、推廣。領(lǐng)導(dǎo)示范、壓力傳導(dǎo)、機(jī)制銜接，必將給下屬企業(yè)的經(jīng)理層成員契約化管理和職業(yè)經(jīng)理人制度的改革，注入強(qiáng)大動力。
混合所有制改革不是為“混”而“混”。國企混改除了“混資本”“改機(jī)制”，更需要縱深發(fā)展，向“創(chuàng)機(jī)制”邁進(jìn)。這里的“機(jī)制”范圍更廣、內(nèi)涵更深，泛指混改后企業(yè)的經(jīng)營管理體制機(jī)制。
調(diào)研注意到，中央企業(yè)中有不少參加混改的二級企業(yè)，在成功引戰(zhàn)混改后，便不再拘泥于單純的多元“資本”的混合和治理“機(jī)制”的改變，而是更加注重如何從更有利于混改企業(yè)快速發(fā)展、不斷壯大的角度，去積極施展全面、系統(tǒng)的經(jīng)營管理體制機(jī)制的創(chuàng)新與再造。
求是咨詢也曾深度參與部分央企國企業(yè)相關(guān)管理的變革實(shí)踐。它們的“創(chuàng)機(jī)制”內(nèi)容大多涵蓋了基于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)及電商時代的商業(yè)模式、治理體系、組織體制、市場化經(jīng)營和數(shù)字化管理等方面。通過“創(chuàng)機(jī)制”，這些混改企業(yè)獲得了跨越“資本”的動力和活力，經(jīng)營業(yè)績與管理成效顯著提高，未來市場競爭力大大提升。
因此，深化混合所有制改革，下一步重點(diǎn)是要加強(qiáng)對已混改企業(yè)“混后”改革的關(guān)注和引導(dǎo)。
國有企業(yè)堅(jiān)持市場化改革，國企改革特別是去行政化改革必須同步進(jìn)行，其中包括企業(yè)對領(lǐng)導(dǎo)干部管理方式的改革也要同步進(jìn)行。國有企業(yè)去行政化改革不到位，企業(yè)內(nèi)部市場化運(yùn)行機(jī)制改革就不可能徹底。央企國企如果不能從本部一級自上而下地、全部去除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政化，則必不可能全面、深入、徹底地推進(jìn)各級企業(yè)（包括所控股混改企業(yè)）董事會對經(jīng)理層的“三項(xiàng)權(quán)利”、經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，以及職業(yè)經(jīng)理人制度等重大、關(guān)鍵改革措施的有效落實(shí)，國有企業(yè)也不可能真正實(shí)現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)相融合的目標(biāo)。
“三項(xiàng)制度”改革作為國有企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制最核心的改革內(nèi)容與任務(wù)，一直被視為國企改革的焦點(diǎn)和“必選項(xiàng)”。國有企業(yè)通過三項(xiàng)制度改革，能夠充分調(diào)動企業(yè)員工積極性、激發(fā)創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)員工與企業(yè)共同發(fā)展，提高企業(yè)的效率和效益，進(jìn)而提升企業(yè)的市場競爭力。
但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)經(jīng)過多年的三項(xiàng)制度改革，成效并不佳，三項(xiàng)制度改革仍然是改革的難點(diǎn)。大多數(shù)國企客戶在三項(xiàng)制度改革過程中做了大量的工作，包括企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源規(guī)劃、“三定”、員工競崗、市場化選聘、多種用工形式的選擇與使用、薪酬制度與績效制度的完善與優(yōu)化，以及員工職業(yè)通道的建設(shè)等等，但因這些工作開展缺乏整體性謀劃和相關(guān)性考慮，多呈“散點(diǎn)狀”，故改革成效始終差強(qiáng)人意，遠(yuǎn)未達(dá)到改革目標(biāo)。
分析原因，在于三項(xiàng)制度改革涉及企業(yè)管理的多個方面，如組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與優(yōu)化、定崗定編定員、員工的培訓(xùn)與培養(yǎng)、薪酬福利體系的公平性設(shè)計、績效體系的系統(tǒng)性設(shè)計、員工獎懲與晉升管理等等。由于這些管理事項(xiàng)并不是孤立存在的，它們之間有著一定的內(nèi)在邏輯，是相互聯(lián)系、相互制約的一個系統(tǒng)性整體，因此，央企國企在深化三項(xiàng)制度改革過程中，需以系統(tǒng)思維來整體設(shè)計，立足全局而非局部地構(gòu)建國有企業(yè)可持續(xù)的、良性的內(nèi)部管理生態(tài)系統(tǒng)，即從“散點(diǎn)狀”走向“系統(tǒng)化”。
在新的國企改革政策環(huán)境下，未來三項(xiàng)制度改革需要關(guān)注“系統(tǒng)化”。一是對三項(xiàng)制度改革涉及的內(nèi)容從 “全局觀”的角度謀篇布局。三項(xiàng)制度改革是關(guān)于企業(yè)內(nèi)部各類各級人員的進(jìn)入退出、選拔使用、激勵約束等的改革，在企業(yè)經(jīng)營管理中影響“人”的環(huán)節(jié)都需要前置考慮。例如，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對人員數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)的需要；組織結(jié)構(gòu)對“人崗匹配”的設(shè)計、組織運(yùn)行效率對崗位人員編制的要求；干部管理對人員選拔標(biāo)準(zhǔn)、任職時間、崗位業(yè)績等的要求；員工發(fā)展對通道建設(shè)與管理的要求等等。二是基于三項(xiàng)制度改革涉及工作的“相關(guān)性”進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計。例如，任期制和契約化、職業(yè)經(jīng)理人管理等設(shè)計，既要解決各個“點(diǎn)”上的設(shè)計、優(yōu)化與執(zhí)行問題，也要思考市場化用人機(jī)制整個“線”上的籌劃，更要將市場化用人機(jī)制與企業(yè)薪酬考核等約束激勵機(jī)制相結(jié)合，真正發(fā)揮人員獲取、使用、培養(yǎng)、退出等 “面”上的謀劃。三是在新階段相關(guān)制度建設(shè)方面，既要關(guān)注制度本身，更要思考和現(xiàn)有體制的“承接性”。例如，在工資總額管理政策從工效掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前核準(zhǔn)/備案權(quán)限下的預(yù)算管理后，企業(yè)對內(nèi)部薪酬分配制度，就應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。
十九大報告提出，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)世界一流企業(yè)。這是我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端的需求，也是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求，更為中國企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大明確了目標(biāo)和方向。
培育世界一流企業(yè)，首要任務(wù)是要向世界一流企業(yè)對標(biāo)學(xué)習(xí)。通過管理對標(biāo)，找差距，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。但技術(shù)可以購買，管理難以移植。中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度下的央企國企，終須走自己的管理創(chuàng)新之路，開創(chuàng)、形成中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)管理體系。
從2021年8月2日發(fā)布的《財富》世界500強(qiáng)榜單看，中國大陸上榜企業(yè)數(shù)量已連續(xù)3年超過世界一流企業(yè)最多的美國。其中，被國務(wù)院國資委2018年選為創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)的11中央企業(yè)（航天科技、中國石油、國家電網(wǎng)、中國三峽集團(tuán)、國家能源集團(tuán)、中國移動、中國寶武、中航集團(tuán)、中國建筑、中國中車集團(tuán)、中廣核），就有9家多年位居世界500強(qiáng)之列。雖然世界500強(qiáng)實(shí)質(zhì)上是營業(yè)收入500大，但不可否認(rèn)，中國企業(yè)正在快速由大變強(qiáng)，正在實(shí)現(xiàn)‘世界一流’目標(biāo)的路上。在此進(jìn)程中，中國企業(yè)固然需要向“世界一流”企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒——“對標(biāo)”看齊，但求是咨詢認(rèn)為，更需要彎道超車——“破標(biāo)”致勝，尤其需要自成一體——“創(chuàng)標(biāo)”致遠(yuǎn)。
管理就是實(shí)踐，管理來自實(shí)踐。當(dāng)今世界一流企業(yè)的管理提升，一定自來企業(yè)對5G、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能的運(yùn)營實(shí)踐。這些先進(jìn)、高端技術(shù)的應(yīng)用與實(shí)踐，正在成為新時期及未來打造世界一流企業(yè)管理的關(guān)鍵要素和核心支柱。尤其是當(dāng)今的中國，5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)及應(yīng)有大多已處于世界前沿，有的甚至領(lǐng)先于西方發(fā)達(dá)國家，因此，中國的央企國企完全有理由無需再步落后于時代技術(shù)所形成的西方企業(yè)“一流管理”之后塵，而完全有能力可以另辟蹊徑，破除所謂世界一流企業(yè)管理上的標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)桿即“破標(biāo)”，而進(jìn)行引領(lǐng)潮流的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的管理實(shí)踐。在這一點(diǎn)上，中國民企華為公司的世界一流企業(yè)的管理實(shí)踐，就有最好的例證。
事實(shí)上，中國的央企國企在“世界一流管理提升上，不僅在另辟蹊徑，而且還在獨(dú)辟蹊徑。我們的國企將黨建融于法人治理結(jié)構(gòu)的公司治理，已經(jīng)開創(chuàng)成為一種中國特色公司治理理論標(biāo)準(zhǔn)；我們的國企將黨管干部與董事會市場化選聘相結(jié)合的干部人事管理，已經(jīng)發(fā)展成為具有中國特色干部資源管理新模式。換言之，我們的央企國企已逐步邁上世界一流管理“創(chuàng)標(biāo)”之路。
展望未來，這種“破標(biāo)”“創(chuàng)標(biāo)”之勢會來得更加猛烈。