求是咨詢董事長安林撰文《央企“總部機(jī)關(guān)化”整改究竟怎么改》于2020年1月13日刊發(fā)于《企業(yè)觀察報(bào)》。
——編者語
祝賀求是咨詢董事長安林博士總經(jīng)理陳慶博士獲聘中企研高級研究員
安林董事長受邀參加民盟北京市委“優(yōu)化營商環(huán)境條例”修正案征求意見座談會并做專家發(fā)言
求是咨詢董事長安林受國務(wù)院國資委改革局邀請對“控股不控權(quán)”提供指導(dǎo)
求是咨詢受邀參加中企研“學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)全國兩會精神 建設(shè)世界一流企業(yè)”座談會
央企“總部機(jī)關(guān)化”整改 究竟怎么改
2019年10月31日，國務(wù)院國資委召開中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”問題專項(xiàng)整改工作視頻會議。會議指出，中央企業(yè)要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，把開展中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”問題專項(xiàng)整改作為進(jìn)一步整治形式主義、官僚主義的重要抓手，作為深入推進(jìn)市場化改革的必然要求。會議強(qiáng)調(diào)，要把握工作重點(diǎn)，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化職能，切實(shí)解決總部錯位越位、管的過多過細(xì)等問題；調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、人員配置不合理等問題；轉(zhuǎn)變工作方式，切實(shí)解決管理鏈條長、橫向協(xié)同差、辦事效率低等問題；轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，切實(shí)解決會多、文多、檢查多，不擔(dān)當(dāng)不作為等問題；健全長效機(jī)制，抓好持續(xù)推動，從根本上推動“總部機(jī)關(guān)化”問題的解決。
應(yīng)該說這是一件非常值得稱贊的事。但最近，筆者獲知一些中央企業(yè)人士并不清楚到底怎么改，特別是困惑不知道改的依據(jù)在哪里、什么該改，什么不該改，改到什么程度。難道就是因?yàn)?ldquo;進(jìn)一步整治形式主義、官僚主義”的需要？難道就是像“調(diào)整優(yōu)化總部職能、機(jī)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變工作方式、作風(fēng)”那么簡單？譬如會多問題，現(xiàn)實(shí)中會面臨著是董事會、黨委會、經(jīng)理辦公會等會多，還是黨政聯(lián)席會、公司性例會、溝通協(xié)調(diào)會等會多問題，就不是簡單依靠整改形式主義、官僚主義，轉(zhuǎn)變工作方式和作風(fēng)所能解決，而必須分清各種會議產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯和背景。筆者十余年致力于深化國資國企改革的咨詢研究工作，為多家中央企業(yè)、世界500強(qiáng)企業(yè)總部提供過集團(tuán)管控、組織與流程變革等管理咨詢，也曾分別受邀為國務(wù)院國資委、北京市國資委開展過國資管理體制若干重大問題研究和經(jīng)營性國資監(jiān)管流程再造研究，認(rèn)為中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”整改，必須從更高的角度、更深的層次、更全的方位去認(rèn)知、把控。既要認(rèn)清總部機(jī)關(guān)化整改“改”的依據(jù)和背后邏輯，又要弄懂總部機(jī)關(guān)化整改“改”的路徑和思考方法，更要明白總部機(jī)關(guān)化整改“改”什么以及具體怎么做。惟此，才能做到知其所以然，才能有效付諸實(shí)踐。否則，只能是為改而改，“整改一整風(fēng)，風(fēng)過沒啥動”！
中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”整改，首選必須面對“為什么改”、“改的依據(jù)”的問題。我們認(rèn)為，總體而言，整改是推進(jìn)國有企業(yè)市場化改革的必然要求，是深化國資國企改革的必然結(jié)果。具體來說，整改源于以下四方面理由。
一是”管資本”使然。黨的十八大提出，要進(jìn)行以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制改革，“管資本”而不是“管資產(chǎn)”、“管企業(yè)”。國務(wù)院國資委對于中央企業(yè)行使股權(quán)（會）職權(quán)，意味著國資委對中央企業(yè)要改變過去一貫的行政式管理，而基于資本的意志、公司法的精神，以全資股東（會）的身份去履職行權(quán)。同樣，中央企業(yè)總部對于其下屬企業(yè)居于全資股東或控股股東地位，也需要通過“管資本”表達(dá)股東行為。過去央企更多行使的是“管資產(chǎn)”功能，實(shí)際就是“管企業(yè)”做法。長期什么都管的“一把抓”，必然使總部成為機(jī)“關(guān)”甚或機(jī)“官”；長期什么都管的結(jié)果，也必然助長總部所作所為的官僚作風(fēng)、衙門習(xí)氣。
二是“行權(quán)利”使然。十八大以前，我國實(shí)行的“管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合”的國資管理體制。由于“管資產(chǎn)管人管事”客觀存在著“權(quán)利”和“權(quán)力”之分，所以也就客觀形成了管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”之別。通常，出資人（股東）享有的是“管資產(chǎn)管人管事”的“權(quán)利”，監(jiān)管者享有的才是“管資產(chǎn)管人管事”的“權(quán)力”。
以“管人”為例。出資人“管人”的“權(quán)利”主要是指出資人（股東）按《公司法》賦予的職權(quán)，委派非由職工代表擔(dān)任的公司董事和監(jiān)事（不包括聘任解聘總經(jīng)理，其為董事會之權(quán)利），而一切以非股東行為方式或直接以行政方式對經(jīng)營管理者進(jìn)行的提名、提議、任免或?qū)ζ涫┮苑欠ㄖ频母深A(yù)或影響行為，則都應(yīng)歸為“管人”的“權(quán)力”所為。再以“管事”為例?！豆痉ā焚x予出資人（股東）“管事”的“權(quán)利”主要是指對公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)算與決算方案、利潤分配與彌補(bǔ)虧損方案等重大事項(xiàng)享有股東表決權(quán)，而諸如下屬企業(yè)超過500萬元的任何事項(xiàng)都需經(jīng)過總部批準(zhǔn)的規(guī)定，也應(yīng)歸為“管事”的“權(quán)力”范疇?？梢姡苋斯苁碌?ldquo;權(quán)利”和“權(quán)力”，屬于截然不同的兩套行權(quán)主體和行權(quán)體系。但過去長期以來，一直“權(quán)利”“權(quán)力”不清、不分。像總部常常存在的下管一級甚至二級領(lǐng)導(dǎo)班子，各職能部門動輒對下屬一級乃至二級企業(yè)“指手畫腳”的現(xiàn)象，則當(dāng)然不為總部（股東）的“權(quán)利”所屬。而長期什么都行的“濫權(quán)”，必然帶來央企總部大量的“權(quán)力后遺癥”。
三是“強(qiáng)市場”使然。國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)相融合，國有企業(yè)市場化改革，一直是我國國有企業(yè)改革所致力的方向。中央企業(yè)作為一個集團(tuán)公司總部，同樣是市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體，必須要有強(qiáng)烈的市場意識、競爭理念、效率原則，并依照市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的要求立規(guī)辦事。
過去，央企大多都是先有兒子后有老子，總部機(jī)構(gòu)的成立往往帶有統(tǒng)而攏之的味道。由于自身幾乎不再直接經(jīng)營具體業(yè)務(wù)，似乎少了些“前位市場感”，而多了些“后臺操控感”，也就造成了無論是在總部及其職能部門與下屬企業(yè)之間，總部內(nèi)部各職能部門之間，還是職能部門內(nèi)各處室之間，處處可見行政化管理色彩和官僚化、庸懶散現(xiàn)象。不少央企總部習(xí)慣性使用的以行政命令、文件管理的方式部署、落實(shí)股東意志、總部想法的做法，也自然與市場化運(yùn)作相背千里。
四是“重價(jià)值”使然。央企總部作為一個“集而又團(tuán)”的司令總部，其一切戰(zhàn)略定位、組織設(shè)置與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)皆在于價(jià)值創(chuàng)造，或服務(wù)于價(jià)值創(chuàng)造。但現(xiàn)實(shí)中許多央企總部的組織行為，經(jīng)不起“價(jià)值創(chuàng)造”標(biāo)準(zhǔn)的衡量與推敲。一些總部僅從其出臺的管理制度和政策文件，或從其職能部門的設(shè)置和職責(zé)就能看出，有的甚至是在束縛或扼殺下屬企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造，當(dāng)然它們自身的所作所為更談不上在價(jià)值創(chuàng)造，更有甚之在“幫倒忙”。這些龐雜而不必要的審批環(huán)節(jié)，繁多而不增值的流程節(jié)點(diǎn)、過多且可有可無的大小會議、太多且為做而做的表面工作，不僅令總部人員終日勞頓，更令下屬企業(yè)不勝其煩。
至此，就認(rèn)知層面，筆者以為，“管資本”“行權(quán)利”“強(qiáng)市場”“重價(jià)值”才是中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”整改的內(nèi)在邏輯與理由，當(dāng)然也是中央企業(yè)總部機(jī)關(guān)化整改的出發(fā)點(diǎn)和歸根點(diǎn)。
中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”整改，如何做到“管資本”“行權(quán)利”、“強(qiáng)市場”“重價(jià)值”，這里就涉及整改怎么改的問題。咨詢實(shí)踐表明，應(yīng)溯根求源，從問題產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯和背景中去探究、尋求解決之道。故思路上還是要從是否符合以下四原則，來整改總部的組織與行為，并做到有所破、有所立。
首先，要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的從屬于“管資產(chǎn)”“管企業(yè)”的組織與行為。總部把下屬現(xiàn)代企業(yè)制度下的企業(yè)當(dāng)作“校辦工廠”或“全民所有制企業(yè)”來管，肯定不合適；總部對眾多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)營性質(zhì)、體量規(guī)模、不同時期均不相同的全資子公司和控股子公司，都用一視同仁的方式方法來管，同樣也不合適。
但總部要識別這些“管資產(chǎn)”“管企業(yè)”的組織與行為，有時并不容易。因?yàn)樗鼈儾粌H滲雜在組織架構(gòu)、部門配置、職能職責(zé)、管控模式、管理制度、流程節(jié)點(diǎn)和崗位設(shè)置等各層面、各環(huán)節(jié)，而且還滲雜在總部慣常的辦公習(xí)慣和工作方式中。
據(jù)了解，雖然央企二級公司大多擁有經(jīng)總部批準(zhǔn)的公司章程，但實(shí)際運(yùn)行中公司章程并沒有多少體現(xiàn)“管資本”原則，總部也沒把公司章程真正當(dāng)回事，而還是按照過去管企業(yè)的方式管下屬企業(yè)。總部對下屬企業(yè)管的寬、管的深，管的粗放、管的過細(xì)的各種表現(xiàn)形形色色。
其次，要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“管資本”所需的組織與行為。比如，過去總部對下屬企業(yè)通過任免領(lǐng)導(dǎo)班子成員的做法，隨著向“管資本”轉(zhuǎn)變，就需要向下屬企業(yè)委派或選派董事、監(jiān)事人員。因此，對于一個擁有數(shù)十以至近百下屬企業(yè)的央企總部，就有必要創(chuàng)設(shè)董事監(jiān)事管理部門。再比如，“管資本”要求總部通過公司章程對下級企業(yè)進(jìn)行管理，相應(yīng)地也就要求創(chuàng)設(shè)股東事務(wù)管理部門或相應(yīng)職權(quán)職責(zé)。
首先，要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的衍生于“行權(quán)力”的組織與行為。現(xiàn)行中央企業(yè)在很多方面對于下屬企業(yè)行使的“權(quán)”通常是“權(quán)利”“權(quán)力”并用、混用，乃至亂用。比如中央企業(yè)——民營企業(yè)、國有企業(yè)也一樣——都習(xí)慣向下屬企業(yè)委派總會計(jì)師、總法律顧問，但本質(zhì)上講，這是總部在濫用“權(quán)力”。因?yàn)楦鶕?jù)公司法，決定聘任總會計(jì)師即財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，有且只能由同級企業(yè)“董事會”有“權(quán)利”行使，股東（會）則不擁有此“權(quán)利”。但筆者曾發(fā)現(xiàn)，有央企在其批準(zhǔn)制定的下級企業(yè)的公司章程里，竟出現(xiàn)這樣的表述，“（董事會）提請股東決定聘任或者解聘公司總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、總工程師、總法律顧問等高級管理人員”。顯然，此央企總部并沒有這樣的股東“權(quán)利”，乃“權(quán)力“而已。
其次，要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因 “行權(quán)利”所需的組織與行為。特別是當(dāng)前，隨著中央企業(yè)及其下屬企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全和董事會的規(guī)范建設(shè)，中央企業(yè)總部對于下屬企業(yè)應(yīng)以《公司法》為根本，以公司總部和下屬企業(yè)兩級章程為依據(jù)，來識別、辨析總部“股東”的“權(quán)利”。需充分厘清總部對下屬企業(yè)所行使的作為全資股東、控股股東的“權(quán)利”事項(xiàng)與行為，并在此基礎(chǔ)上，全面創(chuàng)新地配置相應(yīng)機(jī)構(gòu)、部門、職能職責(zé)與崗位。比如，總部作為股東單位歸口處理下屬企業(yè)股東決策事項(xiàng)的部門、職責(zé)和崗位等。
首先，要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的內(nèi)生于“強(qiáng)行政”“講官僚”的組織與行為。長期以來，央企總部人士基本上自我定位就是坐著“官”、把著“關(guān)”，其所作所為往往與市場規(guī)則相背離，至少很少從市場原則出發(fā)。因此，必須去除總部管理憑人治、崗位因人設(shè)、協(xié)調(diào)靠開會、級別講對等等組織和行為。
其次，更要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“強(qiáng)市場”所需的組織與行為。“強(qiáng)市場”意味著總部經(jīng)營管理行為要按市場規(guī)律規(guī)則辦事，要具有市場競爭力。尤其要講求效率原則，要有高質(zhì)量的決策效率、執(zhí)行效率，管理效率、運(yùn)行效率。為此，總部還需要推進(jìn)公司治理、授權(quán)放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，從而做到集分有序、決策迅速、流程快捷、運(yùn)行流暢。
首先，要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的隸屬于“重形式”、“不增值”的組織與行為。要摒棄一切搞形式主義、制造垃圾的文山會海，去除一切搞花架子、平添冗余的行為作為。
其次，更要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“重價(jià)值”所需的組織與行為。
通常集團(tuán)總部價(jià)值創(chuàng)造的方法與手段有三種：
一是創(chuàng)造戰(zhàn)略協(xié)同，組合達(dá)成資源共享，共同抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略利益最大化。
二是挖掘經(jīng)營潛力。集團(tuán)總部可通過運(yùn)用戰(zhàn)略質(zhì)詢、經(jīng)營計(jì)劃財(cái)務(wù)預(yù)算、人員外派、業(yè)績評估、集中采購研發(fā)、管理標(biāo)準(zhǔn)制定等管控手段，充分挖掘分子公司單獨(dú)經(jīng)營時無法實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)潛力。
三是提升運(yùn)營管理。集團(tuán)企業(yè)可以組織分子公司開展運(yùn)營與管理變革，甚至集中運(yùn)作部分管理職能等來改進(jìn)分子公司運(yùn)營與管理，促使分子公司提升自身的戰(zhàn)略執(zhí)行力。因此，總部在去機(jī)關(guān)化的同時，要本著“價(jià)值創(chuàng)造”宗旨，對總部組織機(jī)構(gòu)、職能職責(zé)、制度體系等進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)與重塑。
“總部機(jī)關(guān)化“整改是一項(xiàng)企業(yè)改革和管理變革兼而有之的系統(tǒng)工程，涉及各管理領(lǐng)域和各管理維度。從大的方面講，結(jié)合咨詢實(shí)踐，我們認(rèn)為需主要做好以下六方面努力。
第一、理念認(rèn)知。“總部機(jī)關(guān)化”整改首要的任務(wù)就是要變革觀念理念。央企總部要樹立“管資本”“行權(quán)利”“強(qiáng)市場”“重價(jià)值”的系列觀念理念，優(yōu)化重塑企業(yè)文化核心理念，始終用核心價(jià)值理念來指導(dǎo)企業(yè)組織與行為，從思想認(rèn)識上切實(shí)消除滋生“總部機(jī)關(guān)化”的溫床和余孽。
第二、戰(zhàn)略定位。央企要從一切有利于打造價(jià)值創(chuàng)造型、管理服務(wù)型、戰(zhàn)略管控型或戰(zhàn)略運(yùn)營型總部原則出發(fā)，根據(jù)國資委商業(yè)類、公益類國有企業(yè)分類管理要求，結(jié)合國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)性質(zhì)，綜合考量、重新整改集團(tuán)總部的戰(zhàn)略功能與定位。
第三、管控模式。現(xiàn)實(shí)中造成央企“總部機(jī)關(guān)化”與集團(tuán)模糊不清的管理或管控模式有很大關(guān)系。運(yùn)營操作型的管控，必然帶來管的過多過細(xì)過死；大一統(tǒng)的管理模式，必然造成不該管的也全管了。總部應(yīng)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通過》要求，制定完善權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單，并結(jié)合不同管控模式，對下屬企業(yè)制定不同的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)清單，厘清權(quán)責(zé)界面，加大授權(quán)放權(quán)力度。
第四、治理結(jié)構(gòu)。多年來央企公司治理與董事會建設(shè)實(shí)踐表明，公司治理不應(yīng)獨(dú)立于集團(tuán)管控，相反應(yīng)與集團(tuán)管控相輔相成，即“治理傳承管控，管控承載治理”。因此，央企總部要針對集團(tuán)不同的管控模式，建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)與體系、規(guī)范完善董事會運(yùn)作機(jī)制?？偛孔鳛楣蓶|應(yīng)做到以公司章程為準(zhǔn)繩行使相應(yīng)權(quán)利、履行相應(yīng)職責(zé)，尤其要尊重和維護(hù)下屬企業(yè)董事會的獨(dú)立全和權(quán)威性。
第五、組織體制。總部組織機(jī)構(gòu)整改一方面須建立在總部戰(zhàn)略定位、管控模式和治理結(jié)構(gòu)之基礎(chǔ)上，另一方面須在有減有增的情況下（不是只減不增）總體保持精簡狀態(tài)。要加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，確保組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作高效、通暢。
第六、權(quán)責(zé)體系。央企總部要全面系統(tǒng)梳理行政、辦公、組織、人事等各模塊管理制度與流程體系，建立基于授權(quán)放權(quán)清單、精準(zhǔn)到部門、崗位甚至責(zé)任人的權(quán)責(zé)體系、權(quán)責(zé)制度。
從國資委《關(guān)于中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”穩(wěn)妥專整改工作的通知》看，此次“總部機(jī)關(guān)化”整改，涉及領(lǐng)域廣，觸及層次深，從總部組織體系、授權(quán)放權(quán)，到?jīng)Q策流程、文風(fēng)會風(fēng)，再到工作方式、人員素質(zhì)、企業(yè)文化等。國資委就主要方面提出了立行立改的清單及時限要求。這里固然看到國資委深化國企改革的決心和心切，但筆者認(rèn)為，央企“總部機(jī)關(guān)化”問題專項(xiàng)整改，絕不可能靠短暫幾個月的突擊行動就能完成的，它應(yīng)該是一項(xiàng)持續(xù)一段時期的改革工程。而且，根據(jù)我們對深化國資國企改革咨詢研究的看法，國有企業(yè)內(nèi)部管理體制改革與管理國有企業(yè)的國資管理體制從來就是“一幣兩面”，國資管理行為“政企不分”的結(jié)果，必然會帶來國有企業(yè)“企政難分”的局面。因此，此次央企“總部機(jī)關(guān)化”整改，也不可能只靠企業(yè)內(nèi)部管理改革就能單方面徹底實(shí)現(xiàn)，還必然取決于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能管理央企。就“總部機(jī)關(guān)化”整改長效性和徹底性而言，還期待國家更進(jìn)一步推進(jìn)深化國資國企改革大業(yè)。