國有企業(yè)改革事關(guān)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中最為核心、最為根本的應(yīng)是國有資產(chǎn)管理體制的改革。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)自2003年成立以來，一直致力于完善國有資產(chǎn)管理體制和制度的實(shí)踐與探索，并取得了顯著的成就。但是，國有資產(chǎn)管理體制在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問題，歸納為十大問題。這些問題不解決，勢(shì)必進(jìn)一步影響和制約我國國有資產(chǎn)管理體制的優(yōu)化完善和國有企業(yè)改革的深化推進(jìn)。
——編者語
求是咨詢發(fā)布 | 《國有企業(yè)對(duì)標(biāo)創(chuàng)建世界一流管理研究》報(bào)告
問題之一：黨管干部"操作化"
黨管干部本是一項(xiàng)原則，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多國有企業(yè)都存在"省（委）管干部"、"市（委）管干部"的現(xiàn)象。即便企業(yè)副職也多由國資委黨委（及組織部門）和?。ㄖ陛犑小⒌厥校┪M織部負(fù)責(zé)選拔。有的地方，對(duì)國有企業(yè)紀(jì)委書記的提名和安排，也基本比照黨中央對(duì)省級(jí)紀(jì)委書記管理的做法，由?。ㄖ陛犑?、地市）紀(jì)委行使，并最終決定。而通過此種方式獲得身份認(rèn)定的領(lǐng)導(dǎo)人，還可享受政府規(guī)定的諸如看病可走綠色通道的"紅本本"待遇。
問題之二：政企關(guān)系"黨企化"
在諸如省委——省政府——國資委——國有企業(yè)這一鏈條上，由于黨管干部的"操作化"，政企關(guān)系似乎已變成了實(shí)質(zhì)性的"黨企關(guān)系"。于是，政企分開，在黨企不分的情況下，失去了應(yīng)有意義。
筆者在對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人訪談中，最經(jīng)常聽到的一句話："誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！"，或許最能說明黨企化——黨企不分，對(duì)國資管理產(chǎn)生不利影響的嚴(yán)重程度，從而使公司治理結(jié)構(gòu)失去了"治理"的空間。
問題之三：政資關(guān)系 "行政化"
政資分離有利于政府的行政管理職能與國有資產(chǎn)管理職能的分離，進(jìn)而有助于政企分開。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些省（直轄市、地市）政府依然熱衷于用行政方式、行政權(quán)力來處理國資甚至國企事宜。如有的地方政府為了加強(qiáng)國資委監(jiān)管的權(quán)威和力度，不僅在國資委領(lǐng)導(dǎo)配置上，實(shí)行國資委黨委書記、主任均由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥兼任，國資委處室領(lǐng)導(dǎo)也由政府組成機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)兼職的做法，而且在國資委履職行權(quán)上，還常常以政府組織或領(lǐng)導(dǎo)的名義，辦國資委不易辦到之事。
正如受訪者所言，"國資委常常搞不定的事情，國資委主任、書記以政府領(lǐng)導(dǎo)身份開個(gè)會(huì)，發(fā)個(gè)文，就解決了！"。這種政資關(guān)系的"行政化"，很容易形成以政代資的倒退行為。
問題之四：董事會(huì)履職"形式化"
國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范董事會(huì)制度工作雖然開展了多年，特別是隨著2003國務(wù)院國資委成立后推行董事會(huì)試點(diǎn)工作以來，全國各級(jí)政府國資委都在加大規(guī)范和完善董事會(huì)的力度，但調(diào)研顯示，除中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作顯示明顯成效外，許多地方國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)基本還停留于"法律型"框架階段。董事會(huì)要么結(jié)構(gòu)殘缺，要么與黨政班子高度重合。但無論哪一種，董事會(huì)或董事會(huì)決議都被視為一種"形式"，一個(gè)"程序要件"（而非"實(shí)體要件"）。不少企業(yè)多次提到的"銀行需要或者投資者需要時(shí)，我們還得再'做'一個(gè)'董事會(huì)決議'"之類的話語，或許就是一個(gè)最好的印證。
調(diào)研同時(shí)發(fā)現(xiàn)，黨政聯(lián)席會(huì)議、班子會(huì)議，實(shí)際上仍然是各地國有企業(yè)的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。
問題之五：股東行為"濫用"
按照新的國有資產(chǎn)管理體制，國資委是出資人機(jī)構(gòu)，是股東。股東要行使權(quán)利，就要嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定。也就是說，管資產(chǎn)、管人、管事（十六大報(bào)告的表述），或者資產(chǎn)收益、選擇管理者、參與重大決策（《國資法》的表述），必須要依據(jù)《公司法》的要求來表達(dá)和實(shí)施。
具體到管人方面，股東只能向所出資企業(yè)——無論是國有獨(dú)資公司，國有資本控股公司，還是國有資本參股公司——委派董事和監(jiān)事。
然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)國資委的股東行為并不止于此。有的向所出資企業(yè)派財(cái)務(wù)總監(jiān)，即使企業(yè)經(jīng)理層本身有財(cái)務(wù)總監(jiān)，董事會(huì)有審計(jì)委員會(huì)，也照派不誤；還有的向企業(yè)委派總法律顧問、總會(huì)計(jì)師。諸如此類的股東行為均存在濫用之嫌。
具體到管事方面，董事會(huì)的事、經(jīng)理層的事，國資委都還在管，而且主要是靠發(fā)紅頭文件來管。
問題之六：監(jiān)管方式"一統(tǒng)化"
雖然隨著各級(jí)國資委對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的推行和公司制股份制改革的深化，國有企業(yè)出現(xiàn)了國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有控股非上市公司、國有控股整體上市公司等多種組織管理形態(tài)，但調(diào)研中，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，國資委對(duì)各類企業(yè)的監(jiān)管方式卻并無本質(zhì)性的差別——還是按原來管國有獨(dú)資企業(yè)那樣的方式來管（國資委內(nèi)部組織體制也沒有做好區(qū)別對(duì)待的充分準(zhǔn)備），盡管有的企業(yè)的董事會(huì)有想法（特別是相對(duì)規(guī)范的董事會(huì)）、企業(yè)其他的股東有微詞、國家證監(jiān)會(huì)有意見，千篇一律的"一統(tǒng)化"監(jiān)管方式，最終模糊了國資委的股東（會(huì)）角色定位，也削平了所出資企業(yè)公司治理的空間。
問題之七：監(jiān)管流程"割裂化"
一直以來，國資委的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)基本都是按照政府部門建制，難以勝任履行出資人職責(zé)的要求。雖然各專業(yè)職能部門都能各司其職、盡職盡責(zé)，但對(duì)所出資企業(yè)及其董事會(huì)來說，卻表現(xiàn)出"各自為戰(zhàn)"、"各管一段"的本位態(tài)勢(shì)。
如規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)規(guī)劃，考核部門只負(fù)責(zé)考核；又如有些股東事項(xiàng)，上游職能部門處理的時(shí)候，下游部門沒有參加，而待到下游部門接手時(shí)，由于不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。這種傳統(tǒng)組織的專業(yè)化分工，使得國資監(jiān)管業(yè)務(wù)流程嚴(yán)重割裂。
更為突出的是，各職能部門都習(xí)慣于對(duì)"內(nèi)"、對(duì)"上"負(fù)責(zé)，沒有人能對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，準(zhǔn)確地說沒人對(duì)能企業(yè)的董事會(huì)負(fù)責(zé)。
筆者注意到，有些地方的國資委已在此方面做出了積極的探索。他們以單獨(dú)機(jī)構(gòu)或采取"一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子"的方式設(shè)立了"股東窗口處室"，來集中歸口受理、處理企業(yè)及其董事會(huì)報(bào)呈的股東事項(xiàng)。但調(diào)研也同時(shí)發(fā)現(xiàn)，除此一點(diǎn)改革外，國資委內(nèi)部根本的監(jiān)管流程割裂現(xiàn)狀并沒有因此而發(fā)生配套性改變。公司制股份制改革和董事會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，亟待監(jiān)管組織和流程再造。
問題之八：議決機(jī)制"風(fēng)險(xiǎn)化"
對(duì)于國家出資企業(yè)，國資委要求其完善和規(guī)范董事會(huì)制度，并通過外部董事制度和董事會(huì)集體決策、董事個(gè)人負(fù)責(zé)的機(jī)制進(jìn)行經(jīng)營決策，以防范和控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。然而，作為股東或股東會(huì)機(jī)構(gòu)的國資委，卻依舊沿襲政府行政會(huì)議制度——"主任辦公會(huì)"——這樣的議決制， 來作股東決議。調(diào)研和研究均認(rèn)為，這樣的股東（會(huì)）決策體制和機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)太大。
首先，從國資委工作制度上看，主任辦公會(huì)的表決機(jī)制和問責(zé)制度存在問題。如對(duì)于什么樣的股東決議事項(xiàng)，要上主任辦公會(huì)，什么樣的股東決議事項(xiàng)由分管主任審批即可，以及怎樣的情形要三分之二會(huì)議成員通過，怎樣的情形要二分之一通過才可，等等，缺乏制度性安排。
其次，從風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條上看，企業(yè)或董事會(huì)里沒有了"一把手"說了算的概念，而國資委或股東機(jī)構(gòu)（《公司法》第六十七條規(guī)定，"國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)"。）里卻還有"委主任"說了算的原則存在。即董事會(huì)決策風(fēng)險(xiǎn)防范了，而股東會(huì)或股東決策風(fēng)險(xiǎn)未能得以防范，這同樣是不符合公司治理理念和風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯。
問題之九：監(jiān)事會(huì)運(yùn)行"自由化"
對(duì)企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)無疑是非常關(guān)鍵的一支力量。但由于《企業(yè)國有資產(chǎn)管理暫行條例》的外派監(jiān)事會(huì)制度和《公司法》"內(nèi)設(shè)"監(jiān)事會(huì)制度并行，造成各地國資委和國有企業(yè)在監(jiān)事會(huì)建設(shè)上"五花八門"。
有的?。ㄖ陛犑?、地市）實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度，監(jiān)事會(huì)主席為副廳級(jí)，監(jiān)事成員全部為公務(wù)員管理；有的省（直轄市、地市）實(shí)行的外派內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度，監(jiān)事會(huì)主席駐廠，算班子成員，享受企業(yè)年薪待遇，與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤；還有的地方國資委向企業(yè)外派監(jiān)事、也同時(shí)外派財(cái)務(wù)總監(jiān)，并對(duì)兩者實(shí)行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。
問題之十：國資監(jiān)管"區(qū)隔化"
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，十六大所提出的新的國資管理體制中的"國家統(tǒng)一所有、中央和地方政府分別代表"，在實(shí)踐運(yùn)行中，儼然成為了 "分級(jí)所有"。加之上下級(jí)國資委各為其主（指同級(jí)政府）、彼此間不存在行政隸屬關(guān)系，"分級(jí)代表"實(shí)際上已經(jīng)形成了各管各的資產(chǎn)的局面。如直轄市的區(qū)縣一級(jí)國資委與市級(jí)國資委之間，以及省國資委與地市國資委之間，雖然依照國務(wù)院國資委《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》，法規(guī)上存在上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)關(guān)系，但由于落實(shí)起來較虛，所以實(shí)際上彼此區(qū)隔化極為嚴(yán)重，近乎于"老死不相往來"。
另外，各級(jí)國資委之間在國資監(jiān)管理念、人才資源、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以及國資資訊等方面并沒有多少共享、分享或交流。調(diào)研了解到，區(qū)縣一級(jí)國資委往往由于國資管理理念落后、國資管理人才缺乏，且國資監(jiān)管水平參差不齊，不僅造成同一轄區(qū)各區(qū)縣國資監(jiān)管實(shí)力和能力的不均衡，而且也使它們難以有力有效地保值增值國有資本，甚至還有可能造成國有資產(chǎn)的損失。
更值得關(guān)注的是，很多基層國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)人士，尤其是區(qū)縣一級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)人士，都感到自己像"孤島"中的人，感嘆："我們沒有組織了！"，"想找一個(gè)學(xué)習(xí)交流的對(duì)象都沒有！"
這種區(qū)隔化，不僅割斷了國家體制內(nèi)全國國資及其管理的內(nèi)在聯(lián)系，也滋生、助長了各級(jí)政府及其國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的"自以為是"甚至是"自行其是"的行為，更屏蔽、掩蓋了各級(jí)政府國資系統(tǒng)或有的違規(guī)、違紀(jì)、違法行為。