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發(fā)布時(shí)間：2011-07-15
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國資管理體制變革暢想
2011年06月23日
完善國資管理的大方向和著力點(diǎn)均已明確，惟有在國資管理體制實(shí)現(xiàn)方式上有所變革和突破，才有可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展
由于國資委集出資人角色和監(jiān)管者身份于一體，使得“政”與“資”、“資”與“企”以至“政”與“企”，都難以取得實(shí)質(zhì)性的分離，而實(shí)現(xiàn)“政資企”相互分開的內(nèi)在意圖——減少、避免乃至屏蔽“司空見慣”、“習(xí)以為?！钡男姓址ɑ蚍鞘袌鍪侄?。所以，其結(jié)果常常是“資”方尷尬，“企”方難受。
從政資關(guān)系‘行政化’現(xiàn)象來看，政府與國資委之間，顯然缺少權(quán)威“監(jiān)督人”的存在。同樣，從股東行為的“濫用化”情況來看，國資委（只履行出資人職責(zé)時(shí)）與企業(yè)之間，則似乎更缺乏獨(dú)立“監(jiān)督人”的存在。
國家國資監(jiān)管人構(gòu)想
完善現(xiàn)時(shí)期國資管理，暢想未來國資體制，除了研究國家國資“出資人”外，開辟對(duì)國家國資“監(jiān)管人”的研究路徑，筆者以為至關(guān)重要。
1、監(jiān)管人存在的法理基礎(chǔ)
如果說上述現(xiàn)狀客觀上表明“監(jiān)督人”有其存在的必要，那么，政策法理上是否有其支持或支撐呢？作為探索性研究，筆者認(rèn)為，其法理基礎(chǔ)至少存在如下三方面：
第一，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》曾提出：堅(jiān)持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開的原則，國有資產(chǎn)出資人的職能和國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能不應(yīng)該由同一部門施行。
第二，《國資法》將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定位為“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”，而對(duì)企業(yè)國有資本的監(jiān)管職責(zé)則從國資委現(xiàn)性職能中進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性剝離的規(guī)定，為全國企業(yè)國有資產(chǎn)“監(jiān)管人”提供了制度上的空間。更進(jìn)一步，也為全國國有資本監(jiān)管的“一盤棋”設(shè)計(jì)提供了機(jī)制上的可能。
第三，根據(jù)《OCED國有企業(yè)公司治理指引》的原則，首先，“當(dāng)一個(gè)國有企業(yè)與私有企業(yè)展開競爭的時(shí)候，OECD就倡導(dǎo)政府在國企中的所有者身份和其他的政府職能之間應(yīng)有一道明確的分界線”。“這在政府一方面是國企的所有者，另一方面又是競爭市場的規(guī)則制定者的情況下，無疑是十分明智的決定”。其次，“確有必要在政府及政府官員代行國有所有權(quán)時(shí)，建立一個(gè)類似“防火墻”的機(jī)制將政府職能與所有權(quán)主體權(quán)利安全分離”。同時(shí)，“所有權(quán)和市場規(guī)則的行政管理上的完全分離，是國有企業(yè)和私有企業(yè)建立公平競爭的平臺(tái)，以避免競爭扭曲的基本先決條件”。再次，“政府股東享有特權(quán)是不允許的，政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時(shí)享有同等的權(quán)利義務(wù)，它不能濫用其權(quán)利損害中小股東的利益”。最后，“管理機(jī)關(guān)應(yīng)該關(guān)注所有國有企業(yè)報(bào)告的真實(shí)性與一貫性，并最終公布一個(gè)準(zhǔn)確的報(bào)告。在對(duì)所有國有企業(yè)進(jìn)行定期年度分析的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)報(bào)告匯總系統(tǒng)。這種報(bào)告可以使公眾更深入地了解一個(gè)國家的國有企業(yè)政策，更有利于他們實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)政策體系的民主控制”。據(jù)此，由于當(dāng)前各級(jí)國資監(jiān)管職能為所屬政府國資委所擁有，“監(jiān)管”在執(zhí)行主體上與出資人同體，在執(zhí)行意志上受政府及國資委支配，且各為其主，所以，國家在難以形成一個(gè)客觀、透明的國有資產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的情況下，更需要一個(gè)體現(xiàn)“一盤棋”的監(jiān)管人。
2、監(jiān)管人的構(gòu)建
不難理解，沒有獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)管人，將是國家國有資產(chǎn)管理體制的一大制度性缺陷。而監(jiān)管人，特別是擁有管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)力”，集國家國資制度監(jiān)管、市場規(guī)則監(jiān)管、國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)管和國家所有者終極權(quán)益監(jiān)管于一體的國家級(jí)“監(jiān)管人”（為行文方便，姑名之為“中國企監(jiān)會(huì)”）的構(gòu)建和存在，我們認(rèn)為，這將是完善我國國有資產(chǎn)管理體制和制度最具挑戰(zhàn)意義的一項(xiàng)重要變革。
那么，如何構(gòu)建中國企監(jiān)會(huì)呢？
第一、剝離全國現(xiàn)行各級(jí)（國務(wù)院國資委——各省、直轄市、自治區(qū)——地級(jí)市）政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸至獨(dú)立、權(quán)威的“中國企監(jiān)會(huì)”。
第二、剝離各級(jí)政府授權(quán)非國資委系統(tǒng)的出資人機(jī)構(gòu)的“管資產(chǎn)管人管事”的權(quán)力，將所有監(jiān)管職能收歸“中國企監(jiān)會(huì)”。當(dāng)前我國國資管理體制的實(shí)際情況是，從中央層面看，國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)有123家，除此之外，還有涉及金融、鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛(wèi)生、中科院等80多個(gè)部門所管理的3000多家企業(yè)（含企業(yè)化管理的事業(yè)單位）也在從事企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營。企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的集中統(tǒng)一，是為了避免國資管理體制出現(xiàn)從“一龍治一水“到“九龍治九水”的混亂局面。
第三、將《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》所規(guī)定的“國資委指導(dǎo)監(jiān)督的范圍，即一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，將地方國資委由旅行的規(guī)范性文件的抄報(bào)、法規(guī)實(shí)施的督查、舉報(bào)案件的查處和重大事項(xiàng)的報(bào)告等四種監(jiān)督制度”轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓ㄒ?guī)，由中國企監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。
第四、將全國各級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)收歸“中國企監(jiān)會(huì)”，整合成為若干全國性的產(chǎn)權(quán)交易市場。拆除區(qū)隔、公平信息，規(guī)范程序、凈化交易，促進(jìn)全國企業(yè)國有資本要素在全國市場的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。
第五、賦予中國企監(jiān)會(huì)對(duì)各級(jí)政府（包括同級(jí)黨委）之于出資人機(jī)構(gòu)乃至所出資企業(yè)行為合法合規(guī)性的監(jiān)督權(quán)。
3、監(jiān)管人的地位和作用
基于以上構(gòu)建，中國企監(jiān)會(huì)的地位、性質(zhì)和職能，可進(jìn)一步設(shè)計(jì)如下：
（1）地位與性質(zhì)：理論上對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但根據(jù)中國實(shí)際，比照“證監(jiān)會(huì)”，可以是國務(wù)院直屬的具有行政職責(zé)的事業(yè)單位。
（2）基本功能：研究制訂國家所有權(quán)政策；研究和擬訂企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的方針政策；起草國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)法律、法規(guī)，提出制訂和修改的建議；對(duì)全國各領(lǐng)域企業(yè)國有資本實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，垂直領(lǐng)導(dǎo)中國企監(jiān)會(huì)派駐各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)和計(jì)劃單列市）的企監(jiān)局；制定全國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易市場監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則和辦法。規(guī)范開展企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、登記、劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、處置、資產(chǎn)評(píng)估及產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)工作；垂直領(lǐng)導(dǎo)全國性企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。對(duì)全國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，管理交易機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員；制訂國家出資企業(yè)高級(jí)管理人員任職資格的管理辦法，負(fù)責(zé)任職資格的監(jiān)督和對(duì)違規(guī)違法者的準(zhǔn)入處罰；負(fù)責(zé)全國企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)與信息資源管理；依法對(duì)系關(guān)企業(yè)國有資產(chǎn)違規(guī)違法行為進(jìn)行調(diào)查、處罰；承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。
國資管理體制變革暢想
有關(guān)研究表明，完善國資管理的大方向和著力點(diǎn)均已明確，惟有在國資管理體制實(shí)現(xiàn)方式上有所變革和突破，才有可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面思考中國國資管理體制的實(shí)現(xiàn)方式。
一是設(shè)法拆解理清因果糾結(jié)。出資人、董事會(huì)、經(jīng)理層之間避免行為方式的行政化，而盡可能地市場化。黨政機(jī)關(guān)與出資人之間避免政治化行為，而盡可能地按照公司化規(guī)則行事。
二是盡量區(qū)隔“權(quán)利”和“權(quán)力”。國資委應(yīng)將其履行出資人職責(zé)與行使監(jiān)管者職能進(jìn)行界定，劃分。國資委要么只做出資人，不做監(jiān)管人；要么只做監(jiān)管人，而不做出資人。
三是著力構(gòu)建國家統(tǒng)一所有權(quán)益與中央和地方政府分級(jí)代表之間的約束與激勵(lì)機(jī)制。
四是努力構(gòu)建國家統(tǒng)一監(jiān)管人制度的全國企業(yè)國有資本監(jiān)管體系。
基于現(xiàn)階段國資委兼具出資人和監(jiān)管者兩種職能，且暫時(shí)尚無法分離，研究認(rèn)為，未來早期的國資體制改革應(yīng)采取過渡模式。待出資人身份與監(jiān)管者職能分離時(shí)機(jī)成熟且獨(dú)立“監(jiān)管人”擁有立法保障之時(shí)，再走未來模式。
1、過渡模式暢想
此過渡模式，是一種在不改變國資委現(xiàn)有組織體制格局情況下所做的改革表現(xiàn)。需要國資委在其與所出資的國家出資企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)履行出資人職責(zé)、專門從事企業(yè)國有資本投資控股的中間體——控股集團(tuán)公司。國資委將股東權(quán)利委托給它，由其專門以股東身份從事企業(yè)國有資本的經(jīng)營運(yùn)作。它不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營，而是發(fā)揮承上啟下的作用：既接受國資委的監(jiān)督和管理，又發(fā)揮國有資本出資人的功用；既可以成為國有資本經(jīng)營收益的“蓄水池”，又能替國家出資企業(yè)“遮風(fēng)擋雨”。對(duì)國資委而言，就可以擺脫對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理的全面介入，而主要行使“監(jiān)督”職能。
作為相應(yīng)要求，國資委在內(nèi)部組織建設(shè)上，應(yīng)逐步縮編履行出資人職責(zé)部分的機(jī)構(gòu)和崗位，重點(diǎn)做強(qiáng)國有資本監(jiān)管職責(zé)部分，逐步成為一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管人。國務(wù)院國資委與地方國資委的關(guān)系可維持現(xiàn)狀，暫時(shí)保持不變。
控股集團(tuán)公司可依照三種思路來創(chuàng)立。一是通過改造現(xiàn)有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司；二是通過提升旗下一個(gè)或幾個(gè)特大型企業(yè)；三是投資新建，如北京市國資委建立與其級(jí)別平行的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理中心。
由于大型國有企業(yè)公司制、股份制改革過程中，控股股東采取公司化運(yùn)作，更有
